當地時間29日，美國商務部官網發布聲明稱，已取消對香港的特殊相關待遇，包括暫停出口許可證豁免，并正在進行差別待遇評估。

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【文/ 崔凡 對外經濟貿易大學國際經貿學院教授、博士生導師】

幾位朋友微信征求我對美國改變對香港待遇問題的看法。期末階段教學和研究工作一件一件壓得喘不過氣來，本來沒有打算寫這個問題，結果有朋友電話來問，口頭回答之后，我干脆查對了一下數據和信息，把我口頭表達的看法記錄了下來。

一、香港的單獨關稅區地位

香港的單獨關稅區地位首先是由《基本法》等中國法律規定，經中央政府認可的。按照世界海關組織《京都公約》的定義，一個關稅領土指的是一國《海關法》全面實施的領域。根據《基本法》，中國的《海關法》在香港地區不適用，香港適用其單獨的海關法規，中央政府認可香港單獨關稅區地位。

根據世界貿易組織《1994年關貿總協定》第26條，單獨關稅區可以成為世貿組織成員（在1947年關貿總協定文本中為“締約方”）。1986年4月23日，中英雙方聯合宣布香港成為關貿總協定單獨的締約方。從此以后，中國中央政府一直對香港單獨參與多邊貿易體系事務表示認可。中國香港在1995年1月1日成為世界貿易組織創始成員。

香港參加了關貿總協定烏拉圭回合談判，也參加了世貿組織所有的多邊談判，是所有多邊貿易協定的成員，也是《政府采購協定》和《信息技術產品協議》的成員。香港與所有世貿組織成員之間相互具有協定義務。

二、美國對香港的貿易與關稅待遇

從上面的介紹我們可以看出，香港的單獨關稅區地位和世貿組織成員地位，并不是美國給予的。如果美國不愿意給予香港相應的待遇，在世貿組織中應該援引“互不適用”條款來處理，但這一援引應該在對方成為創始成員或者加入時進行，而不是在之后進行。按照世貿組織協議，美國應該遵守其與中國香港在多邊貿易體系中的所有協定義務。

條約應該遵守，不過，美國存在一個國際法與國內法之間關系的問題。國際條約在美國國內有時候可以直接納入適用，有時候需要間接轉化適用，這是一個復雜的法律問題，我們在這里不贅述。

美國的《烏拉圭回合協議法》（URAA）非常明確地界定了世貿組織法與國內法的關系。《烏拉圭回合協議法》（URAA）第102（a）條明確規定，WTO協議如果與美國的任何法律不一致，則其不產生效力。這里的美國任何法律包括已有的法律和之后生效的法律。

《1992年美國香港政策法》是美國處理與香港關系的一部法律。根據這一法律，無論中國是否成為特定國際條約的締約方，美國尊重香港的單獨關稅區地位和關貿總協定締約方（后為世貿組織成員）地位。美國繼續給予香港最惠國待遇地位，承認香港的原產地證書，視其為不同于中國大陸的原產地。據此，歷史上，在《多種纖維協定》中，美國進口的原產于香港的紡織品與服裝有不同于原產于中國大陸的國別配額。

2019年10月15日美國通過的涉港法案要求，國務卿每年向國會提交報告，評估香港是否足夠自治，以決定其是否繼續根據《1992年美國香港政策法》享有不同于中國大陸的特殊待遇。今年5月28日，美國國務卿向國會提交報告，認為香港已經沒有足夠自治。

5月29日，特朗普在白宮新聞發布會上表示：“I am directing my administration to begin the process of eliminating policy exemptions that give Hong Kong different and special treatment,”即“我正在指示行政部門開始取消給予香港差別與特殊待遇的政策豁免的程序。”

這里的“差別與特殊待遇”指的是與中國大陸不同的待遇，而非世貿組織中給予發展中經濟體的“特殊與差別待遇”（Special and Differential Treatment, S&DT）。在關稅、反補貼等貿易事務上，美國歷史上從來沒有給過中國大陸發展中國家的特殊與差別待遇。但美國曾經給予香港普遍優惠制待遇，這是一種給予發展中經濟體的特殊與差別待遇。

不過對于這一待遇，早在1989年1月1日香港即被宣告“畢業”不再給予。因此，按照世貿組織協定，美國給予中國和中國香港的待遇都是最惠國待遇，是一視同仁的。雖然是兩個不同的關稅區，原產于中國大陸的產品和原產于香港的產品，在美國進口時的最惠國關稅是一樣的。

三、美國關稅政策變更的影響

問題的關鍵在于美國目前對中國征收了違反世貿組織協定義務的高關稅，但對于從香港進口的產品仍然按照世貿組織協定，征收平均大約為3.5%的最惠國關稅，相應地，香港也一直對美國給予最惠國待遇，對從美國進口的產品征收零關稅。如果美國取消給予香港不同于中國大陸的待遇，則原產于香港出口到美國的大部分產品有可能被額外征收7.5%到25%的高關稅。

從香港出口到美國的產品，如果原產于中國大陸，并且是在征稅清單內的產品，已經被征收了高關稅；如果原產于中國大陸和香港以外的地區，則不會被加征關稅；這兩部分都不受這次政策變化的影響。

原則上說，只有原產于香港的港產品受這次政策變化的影響。而按照香港的統計，2018年或者2019年，港產品出口到美國的規模每年都只有36.5億港幣左右的規模，換算成美元大體是4.7億美元，考慮到有一部分產品不在加稅清單上，目前受影響的貨物大概也就是3.2億美元左右（未考慮不同稅號產品的分布，僅按平均分布計算）。

不過，單純依靠香港的統計可能會低估這一政策變化的影響程度。加征關稅是由美國加征，我們需要看看美方的統計口徑。

按照美國際貿易委員會的統計，無論是狹義進口（進口后在美國使用和消費，不完全等同于聯合國專門貿易統計口徑）還是廣義進口（所有進口產品，基本等同于聯合國總貿易統計口徑），無論采用包含進口費用但不包括進口稅的CIF價格計算還是使用海關完稅價格計算，美國從香港進口的規模在2019年都是在47億美元左右，各種口徑和計價方式差別不大。

那么在加稅清單上受影響的貨值可能是32億美元左右，是按照香港統計口徑的10倍。美國在統計進口的時候，如果原產于中國的貨物貼有made in China標簽，持有中國原產地證，即使是經過香港轉口，也是被視為從中國進口的產品的，可能已經受到了加稅的影響。美國統計的從香港進口的產品，理論上講就是被美國視為原產于香港的，這一規模十倍于香港統計部門統計的港產品出口到美國的規模。

無論如何，這一部分產品涉及到香港的貿易利益，其中也可能有一部分涉及到中國大陸的生產與貿易利益但在此之前沒有被加征關稅。雖然這一規模十倍于香港政府統計的港產品出口規模，但相對于目前大約3700億美元原產于中國大陸的受影響的產品來說，其規模1%都不到。

另一方面，美國對香港也有大量出口，而且是順差。美國統計的對港出口和順差，按照不同口徑計算，數據差別非常大。按照總貿易廣義口徑計算，2019年美國向香港出口了308億美元的產品，有大約260億美元順差，在美國所有貿易伙伴中，香港是第一大順差來源地。如果按照狹義口徑計算，2019年美國向香港出口了大約165億美元產品，順差約為118億美元，是美國的第四大順差來源地。而按照香港的統計，香港從美國進口的貨物一年大約是將近300億美元。

因此，如果香港對美進行反制，美國產品受影響的范圍要更大一些。但是，香港做為一個長期零關稅（四種應課稅品除外）的自由貿易港，采用加征關稅的方式來反制似乎是得不償失的，因為這可能影響香港作為一個自由貿易港的地位和人們對它的信心。可以說，香港作為自由貿易港的地位，香港特區政府采取的政策比美國采取的政策的影響肯定要更大一些。

美國智庫傳統基金會發表的“2019經濟自由度指數”顯示，香港連續第25年蟬聯第一位，得分為90.2分。圖片來源見水印

四、美國對香港其他政策變化的影響

雖然目前美國的具體政策還沒有出臺，對從香港進口的產品征收高關稅的可能性是存在的。從貿易的角度看，美國可能的另一個政策變化是出口管制。美國出口管制國家分類表中，中國香港被分在B組，中國被分在D組。B組是較少限制的國家與地區，D組是美國認為對其國家安全有潛在危險的國家和地區。因此，對于有些出口到中國大陸需要申領出口許可證的軍民兩用物品，如果出口到香港地區則可以不用申領許可證或者直接豁免。

取消給香港的差別待遇后，出口到香港也會面臨和出口到中國大陸同樣的出口管制。美國實施這一政策變化的可能性非常大。但是，由于美國近年來實際上已經大大加強了對香港的出口管制，特別是今年4月27日以來，美國商務部已經出臺了出口管制修正案，因此，進一步取消香港和大陸不同的待遇，其實際效果已經比較有限了。

香港可能受影響的其他方面，可能和單獨關稅區的地位問題沒有太大關系了。但是，如果美國認為香港已經沒有高度自治了，不愿意給予香港和大陸不同的待遇，甚至不認可香港作為簽約主體的地位，那么很多美港之間的協議都可能要重新審視。例如香港和美國之間的航空服務協議、雙邊稅收信息交換協定（FACTA跨政府協議）、雙邊刑事司法協助協定等。美國是否會要取消這些協議還要進一步觀察，畢竟這對美國利益的損害可能不亞于對香港的損害。

如果這些雙邊協議被一一取消，美國在香港的領事事務是否會受到影響，這也是一個問題。不過，由于外交事務屬于中央政府管轄的事務，美國在香港設立領事機構的協議是中國中央政府和美國政府在1997年簽訂的，其有效性應該由雙方的中央和聯邦層面政府協商。

除此之外，社會上也有討論美國的舉措對在港中資金融機構使用SWIFT系統的影響，對香港的聯系匯率制度的影響等。到目前為止，除了有美國加強中國赴美上市企業信息披露監管的措施之外，我們還沒有看到其他的金融政策動向信息。

香港作為世界金融中心，金融領域的措施對其可能有較大的影響，對此我們缺乏研究，希望看到其他專業人士的分析。不過，原則上，香港作為世界金融中心的地位，受香港特區和中國大陸自身的政策和經濟發展的影響可能還是更大一些。我們希望香港特區能夠冷靜面對當前的形勢，堅持維護貿易自由、投資自由、匯兌自由、信息流動自由的自由市場經濟體制，盡早度過難關，恢復經濟增長。

                                                                                                                                                                                            來源：鳳凰網